陈金罗文章

中国民间组织的法律研究
[2009-06-30]
 

    一、什么是民间组织? 

    我们研究这个问题,应先把概念弄明白。我认为,民间组织不是法律概念,也不是法理概念,而是中国行政管理工作中提出的新的概念。民间组织的叫法由来已久,它不同于西方的NGO、NPO或第三部门。它的内涵和外延有自己的特征,所以我们对民间组织的研究,是我国行政管理工作的需要,也对我们法律研究提出了新的课题。
民间组织是我国行政管理工作中提出的新的概念,要确认这个问题,必须从我国和世界范围的社会组织分类讲起。外国的社会组织基本分为政府、企业公司、非政府机构三大类。在中国计划经济时代,社会组织分为政府、企业、事业单位和社会团体四大类;改革开放以后,事业单位分为国家资助的事业单位,和民办的事业单位,如民办医院、民办学校等等,这一部分在很长的时期内无人谈及,对它的管理在人事部和民政部互相扯皮,后来国家从行政管理工作的角度提出一个调解,中央把民办的之一部分从事业单位中分出,由民政部继续管理。民政部成立社团管理司专管这一块,并将此分为两部分,一是民办事业单位,在后来的条例中称为民办非企业单位,另一部分是社会团体,而民政部后来调整机构为民间组织管理局。由此,在我国的行政管理工作中,出现了民间组织这个称谓,而在后来的实践当中,得到民间的认可。所以民间组织分为民办非企业单位和社会团体两大类。

             政府                          权力机构
            企业                           以营利为目的
社会组织    事业单位                       政府部门领导下,依靠国家资助
            民间组织     社会团体
                         民办非企业单位

    这个分法大家可以商讨,关于立法的确认则是以后的事。
    与中国其他类型的组织相比较,民间组织在我们中国有它自己的特点:
政府是个权力机构,企业的特点是以营利为目的,事业单位则在政府部门领导下、由国库资助的社会组织。民间组织的特点是:

    1、民间性  这区别于政府。民间组织的民间性体现在下面五个方面
    a、它的组建出于社会需要,它的成员是自下而上形成的,不是自上而下、由政府部门指定的;
    b、不具有官方的行政级别、不具有行政权力;
    c、其章程不具有社会约束力,只对成员有约束力;
    d、其领导成员由选举产生而非上级指定;
    e、其经费不是由国库开支,而是从社会募集等办法获得。

    2、非营利性 包括无营利动机、不期望利益回报、所有的财产不能转让出售、按资产提供者要求运作、在成员当中不能进行利润的分配,民间组织的价值取向 不是以营利为目的。

    3、志愿性  这是一个很重要的特点。民间组织以社会成员的志愿为归宿,无任何强制性。

    4、有特定的目标,这个目标在每个民间组织当中各有不同。

    那么在我们国家,民间组织如何分类呢?我想把社会团体和民间组织分开来讲。
社会团体有三种分类方法。

    1、以行政管理的角度来分,民政部民间组织管理局将其分为四大类:学术性、行业性、专业性、联合性。

    2、按功能分类,大概可分为10类:行业性或经济性团体、群众性团体、学术性团体、文化艺术性团体、体育工作者团体、社会工作者团体、基金会、新闻工作者团体、联谊性团体、宗教性团体。

    3、按民间性的程度差异分为官办团体、半官半民团体和民间性团体。现在中国半官性团体很多,民间性的也不少。

    民办非企业单位也有两种分类方法:

    1、按民办非企业单位的特征外延大体可分为教育单位、科研单位、文艺单位、医疗卫生单位、体育单位、出版单位、福利单位、法律单位、经济单位、信息调查单位、中介服务单位共11类。

    2、按实体类型可分为民办非企业法人单位、民办非企业合伙单位、民办非企业个体单位,这是法律规定的分类。这三类的区别在于民事关系的地位和法律责任。

    社团和办非企业单位的区别有6个方面:

    1、对设立主体的要求不同。社会团体的设立以会员集合而成,成员具广泛代表性;民办非企业单位必须有明确的举办者,从事某项专业方面的事务。

    2、对成员资格的要求不同。社会团体的成员不具有专业性质,无专门的资格要求;而民办非企业单位的成员把从业当成谋生手段,因而对成员有专业的资格要求。

    3、互动方式不同。社会团体的互动是非经常性的;而民办非企业单位与职业人员紧密结合,以互动经常化为其存在条件。

    4、对设施要求不同。社会团体对办公地点、设备无明确要求,但民办非企业单位有相应的要求,民办学校得有校舍和设备等。

    5、对资金的要求不同。全国性社团要求10万以上,地方性社团在3万以上;民办非企业单位根据不同的要求有不同的规范。

    6、对分支机构的要求不同。社团可以设分支机构,但必须登记;而民办非企业单位不允许设分支机构。

    二、中国民间组织法制建设历来是我们党和国家法制建设的重要组织部分。

    我国现在对民间组织的立法很少,在我们的法制建设过程当中,它也有自己的发展历史。我们党和国家历来重视对民间组织的立法。我们社会主义国家的公民有结社自由的基本权利,这个权利的取得是在我们中国共产党领导下经过长期斗争所取得的成果。所以我们对民主法制建设的发展,民间组织的立法也有它自己的发展历程,我们简单介绍一下。

    最早于江西的中华苏维埃第二次代表大会通过的《中华苏维埃宪法大纲》里就规定了结社自由的权利。后来在延安我们颁布了三个关于民间组织管理的法规,规定了群众团体、社会团体登记的办法。第三个阶段是在新中国建立以后,50年颁布了《社会团体登记暂行办法》,58年民政部颁布《社会团体登记实施细则》,这些规定是与中国当时的社会状况相适应的。改革开放以后,社会加速发展,87年我们国家制定了《社会团体登记管理条例》,对社团加强规范管理,89年又颁布了《基金会登记管理条例》、《外国商会登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》,也相应地颁布了一些单行法规法律。而在我国的宪法四次修改当中,均保留了公民结社自由权利的规定,说明了我们党和国家历来重视这一块。

    从我刚才讲的法制建设的过程来看,我们国家关于民间组织法制建设的过程是和我们国家社会政治、经济发展相适应的,它不可能脱离我们国家的发展。解放前关于结社自由权利的规定比较简单,是为了调动一切积极力量争取我们革命的胜利,50年的《社会团体登记暂行办法》适应了我们党领导下的计划经济模式,11届三中全会以后,随着我们国家政治经济改革的深入,我们这方面的发展也加快了,到现在,全国性的社团大概有一千七、八百个,全国范围有社团十多万个,而那些不登记的还很多。它们都争取在现有的法律框架下取得合法身份。

    从我们国家对社团管理的体制来看,也是经历了四个阶段:

    1、单一的管理体制模式。在解放前,社团只须要到民政厅登记即可。

    2、双重管理体制的雏型。从解放后到文化大革命前,规定社团到民政部门登记前要到主管部门开证明,由于这些都是官办社团,登记后民政部门对其不进行管理。

    3、多头管理体制模式。在文化大革命期间,各种部门均可批准成立社团,包括社团自己也可以批准成立社团。我们统计过,社团批社团可以一直批到第五代。

    4、双重管理体制模式确立。在89年以后,特别到98年《社会团体登记管理条例》修订以后,这种双重管理体制模式最终得到了确认。在89年的条例里规定,登记时须要到主管部门开证明、到民政部门登记,而在实际管理中,双重管理体现得不明显。到98年的条例,双重管理得到了明确的确定。
    以上是对民间组织立法的背景和情况的介绍。

    三、加快民间组织法制建设是加快我国民主与法制建设的需要、是时代的需要
    上面介绍情况,下面讲一些理论性的内容。
    当今社会崇尚对民主、法制、自由、平等的追求,我们在研究民间组织法制建设的时候,同样需要确立一个目标与追求。我认为,我们加快民间组织法制建设,

   

专家详细介绍

陈金罗

原民政部副司长,北京大学非营利组织法研究钱柜娱乐常务副主任,教授,常年从事非营利组织法学研究工作,承担多项与非营利组织立法相关的课题,是我国非营利组织法学领域的权威人物。

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