杨团文章

对“合作伙伴”的中外认识差异
[2009-06-30]
 

    “合作伙伴”(partnership)是近年来国际社会用于解释政府与非政府非营利组织之间关系时,出现频率很高的一个词。这个词被中国学术界传播开来,引起了不小的思想冲撞。

    笔者清晰地记得这场冲撞是怎样显性化的。

    1999年,在笔者所在的中国社科院社会政策钱柜娱乐的策划、筹款和组织推动下,上海市和刚刚回归的香港特区合作举行了一场“沪港社会福利交流研讨会”。按照策划,两地的政府机构――香港社会福利总署与上海市民政局、慈善筹款机构――香港公益金与上海市慈善基金会、社会福利行业协会――香港的社会服务联会与上海的社会福利钱柜娱乐都出席了研讨会,形成两地三类主体一一对应且整体对应的格局。香港方面对于这项活动尤为重视,香港社会福利总署署长梁建邦、香港公益金行政总裁陈达文、香港社会服务联会总干事许贤发都出席了。上海市民政局局长施德容(当时兼任上海市慈善基金会秘书长)、副局长谢黎明、谢玲丽,上海市社会福利钱柜娱乐服务负责人李彦林出席了会议。

    会上,梁建邦介绍了香港福利服务的结构,说明香港社会福利的发展是政府的社会福利署与众多的非政府、非营利机构群策群力、合作努力的结果。社会福利署的功能有四:一是提供福利服务。但是,福利署直接提供的服务不到服务总量的10%,主要涉及民办机构做不好或做不了的一些服务类别,比如违法者的服务等。二是策划及统筹服务。根据市民的需求而策划各种福利设施。三是提供财政支援。社会福利署透过津贴制度为186家非政府、非营利机构的3002个单位提供由社会政策确认的社会福利服务。四是制定服务标准和监察服务成效。非政府、非营利机构的功能定位是:①社会福利服务的主要提供者。提供的服务占社会福利服务总量的90%以上。②政府社会福利服务财政津贴的接受者。如果不计算社会保障开支,受资助的机构所获得政府津贴约占政府用于社会福利服务方面开支的77.5%,雇用人数超过26000人,约占全部社会福利工作人员的80%。显然,在社会福利服务领域,政府和非政府组织的关系是携手合作、相互依赖的伙伴关系。非政府机构的伙伴关系地位是通过提供服务、独立的管理服务、策划和实践新的服务,以及参与社会福利服务政策制定多种等途径来实现的。

    香港的经验证明,在香港,非政府组织和政府组织的合作是推动社会福利发展的主要力量。在这一过程中,非政府组织对社会福利的发展的贡献是不可替代的。

    香港的经验引起与会者极大的兴趣,中国社科院研究员朱传一先生当即在两地政府(上海民政局和香港社会福利署)分论坛上提出,政府与非政府、非营利组织之间结成合作伙伴关系是国际新潮流,香港的经验证明这对于政府有莫大的好处,上海市政府应该认真考虑如何引进这个新观念和新做法。

    上海市民政局除局长施德容外,均反应强烈。有意见认为政府与非政府、非营利组织地位如此悬殊,怎么可能做伙伴,这简直就是天方夜谭。结果,会上会下,“合作伙伴”提法成为讨论焦点。此后至今,中国大陆有关非营利组织的许多讨论仍然聚焦在这一点上。

    八年过去了,尽管在这八年中上海市乃至全国各地的政府都开始了社会福利服务的改革尝试,补贴或者购买非营利组织和机构提供的服务,但是迄今为止,合作伙伴的理念仍未被中国官方所接受。

    探讨这背后的缘由是颇有意思的。

    笔者记得,1999年讨论中上海市民政局长施德容先生的看法很有代表性。

    他从香港和上海非政府非营利机构形成的历史背景谈起,认为各地的特点和社会发展阶段不同,政府和非政府组织的关系也应该不同。香港在没有政府社会福利署之前,就有大量民间社会团体在做大量的社会服务工作。上海自1949年以来一直是政府包揽社会福利,没有给社团生存空间。1990年中央政府才出台社团登记条例,时间太短,不足以成就真正意义上的成熟的社会福利民间团体。非营利机构很少,何谈伙伴关系?目前最重要的是,政府要明确的承担鼓励、推动、培育非政府机构发展的责任,要为非政府机构的发展创造条件,使他们健康、有序地发展,没有必要过多地讨论概念问题。

    施局长提出的第二个理由是,发展社会福利本是政府的责任,在社会福利服务中政府应该发挥主导作用。而当时上海市政府财力不足香港十分之一,需要发展经济、筹集资金,给予社会福利更多的资源配置,同时,调动各种社会力量以实现政府的目标。

    笔者以为,施局长所言的两点不论当时还是现时都很有道理,不过,是否非营利组织发展到了一定规模,在社会福利服务中能够担当责任了,合作伙伴的理念和关系就能够自然形成了?

    八年的实践没能改变政府对于合作伙伴的理念,这不能不推动我们更深入地思考,我想从文化理解的视角来考察这个问题。

    中国人的文化将合作伙伴视为一种商界朋友关系,社会地位甚至政治地位平等是不言而喻的。而西方现代文化中的合作伙伴含义十分宽泛,伙伴可以是经常换的,伙伴关系可以是暂时的,伙伴合作只是就某件事情和某个领域的一种市场契约关系,并不反映两个主体的社会地位或者政治地位的高低。应该说,政府与非政府、非营利组织之间的伙伴关系只是发生在西方现代文化语境中的概念,要移植到中国传统文化语境中就无法适应。

    其次,西方文化中的伙伴关系可以清晰地分割为政治伙伴、社会服务伙伴。政府与非政府、非营利组织的之间的伙伴合作仅限于公共服务和社会管理的领域,属于后一种伙伴关系。意指政府与民间组织合作提供社会服务,合作进行社会管理。这种合作,主要是在政府决定了大部分项目,提供了大部分资源的前提下,由非政府、非营利组织承担直接操作责任的合作。笔者将其称之为公共服务产业的提供者(政府)与生产者(非营利组织、企业)之间的常规的产业链关系。(参见笔者论文:《探索第四域》,著作:《社区公共服务论析》)

    既然是公共服务的产业链关系,就没有必要要求提供者的地位一定要高于生产者、政府的地位一定要高于民间组织,而是两类主体同时存在于社会这个广大领域中需要进行优势互补的合作。就此点而言,探讨各类主体的潜在优势和发挥优势的方式、责任是必要、可行的,一味地强调政府主导地位不可动摇不仅对于提升政府公共服务的能力没有任何实际意义,而且对于政府所需要的弘扬公民意识,发掘非政府、非营利组织的社会创造力有害无益。

    至于有人说中国政府永远不会接受合作伙伴的理念,因为我国集权传统及官本位意识形态根深蒂固,官在上、民在下,平起平坐就乱了章法。我想,未必永远如此,改革开放以来民营企业在中国社会发展中所走过的历程就是佐证。让我们拭目以待。
 

   

专家详细介绍

杨团

中国社会科学院社会政策研究钱柜娱乐副主任,社会政策研究室主任,研究员,中华慈善总会、中国青少年发展基金会常务理事。曾长期从事非营利组织实践工作,积累了大量非营利组织工作经验,近年来主要研究方向为社会保障、社会政策和社区研究,独立出版、合作出版相关著作多部。

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