贾西津文章

转型期行业协会:面临挑战
[2009-06-30]
 

    1993年,中国共产党第十四届三中全会通过《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》,指出:培育和发展市场体系,发展市场中介组织,发挥行业协会、商会等市场中介组织的服务、沟通、公证、监督作用。

    1997年,中共十五大报告明确提出”培育和发展社会中介组织”;同年,经贸委确定以上海、广州、厦门和温州四个城市为试点,开展培育发展行业协会的工作。

    2001年,朱鎔基总理在国家机关党的第十三次会议上讲到:改革逼迫我们尽快培育和发展行业协会,使行业协会的作用真正得到发挥,并承担起政府转移出去的一些职能。同年,国务院发表公告,撤销国家经贸委所属9个国家局,同时成立相应的10大工业行业协会,加强行业管理。

    随着市场经济的发展和政府职能转变的推进,如何加强行业自治管理的问题越来越受到重视,行业协会从而成为人们关注的一个焦点。但是行业协会是否能够自然地承担起这样的角色?其作用发挥需要什么样的组织设置和制度条件?中国转型时期出现的行业协会具有什么特色,能否与其被期望的角色相适应?这些问题仍然是摆在中国行业协会发展道路上亟待解决的问题。

    行业协会的不同发展道路与功能定位

    市场经济为行业协会带来了历史性的发展机遇,据不完全统计,到2001年底,我国已有经登记注册的各种行业协会近15万个,其中工业行业协会和工商行业协会占75%,农业行业协会占20%,其余各种服务业约占5%。这些行业协会大多数产生于1990年代中期以后,以广东省为例,全省112个省级行业协会,其中1980-1989年成立的22个,占总数的20%,其余90个均成立于1990年代,1995年以后成立的占总数的53%。全国性行业协会292个,全部创建于1980年以后。

    行业协会作为介于市场各主体之间的、非营利性的社会中介组织,其出现与发展实质上是国家与社会关系演变的一个反映。中国在1949年以后建立起的政治体制以公有制和计划经济为特征,国家对社会资源实行全面的垄断与控制,相应地,在经济生活领域形成了按行政体系对企业实行管理的部门管理体制。改革开放的过程也是国家逐渐退出社会生活,社会自主空间不断成长的过程。但是与成熟市场经济国家已经形成的国家、市场、社会三元分立的框架不同,中国社会自主空间的形成具有两个明显的特征:其一,它发生于”全能国家”的制度基础之上,是在政府改革和职能转型的过程中被让渡出来的,从而在国家与社会的边界上缺乏制度性的界分;其二,在”全能国家”的转型过程中,经济自主空间先于社会自主空间而发生,即改革首先从经济体制改革开始,在经济体制改革发展到一定程度时,社会组织和公共治理的变革才逐步发生。因而,社会自主的空间来源于两个方向:一方面是政府职能转型,将部分社会事务交由社会机制来实现,即政府改革和职能社会化直接让渡出的社会空间;另一方面是先发育起来的市场经济体制内生出的社会空间。它们分别构成自上而下和自下而上的公民社会的发展动力。

    与此相应,中国的行业协会的生成也基于两个方面的激励,即政府职能转型对行业自治管理提出的要求,和市场经济发育蕴育的企业自主的需求;它们分别作用形成了自上而下、自下而上和合作型行业协会的三种类型。

    自上而下或者”官办”行业协会是中国行业协会的主体,最典型的例子是2001年经贸委9个国家局撤销后成立的10个国家级的工业行业协会和商业联合会。官办行业协会在编制、资源等方面延承原政府部门的设置,在功能定位上承担着实现行业管理和消化政府职能转移压力的双重角色,这构成官办行业协会发展中的张力,一方面使之显得职能不足、作用难以发挥,另一方面又出现行政职权滥用,有些行业协会甚至成为”二政府”。

    自下而上或者”民办”的行业协会在中国数量较少,主要存在于市场经济发展比较快的地区如浙江和其他沿海开放城市。它们往往是竞争市场失序、企业维护共同市场秩序需求的产物。其独立性和自我维权的意识均比较强,但生存的合法性和发展潜力受到政府认可、法律地位、企业基础、竞争制度等的影响。

    民间与政府”合作型”的行业协会是一种值得探索的模式,主要出现在市场经济发展较成熟,政府观念转变较快的地区,如江浙地区。典型的例子如浙江省温州市烟具协会,其2002年初游说欧盟,进行行业维权的行为引起国际瞩目,其实这个功能活跃、被人们认为是民间自治典型的行业协会,最初是由政府推动建立,以配合区打火机质量整顿办公室开展整顿工作的,至今协会的办公地点还与鹿城区烟具产品质量整顿办公室并处一屋。但是与自上而下的行业协会不同,温州市政府的积极淡出和协会人事、管理、日程运作等方面的高度自治,使得它成为一个民间主导的行业协会的典范。

    从行业协会的类型和功能可以看出,其形成与作用发挥是与市场经济的发展水平相适应的。企业的独立、自治,是行业协会功能实现的基础,从部门管理向行业管理转化,首先需要企业运作模式向市场经济中独立运作主体的改制,在此之上形成的行业协会才能真正成为行业治理的主体,而在缺乏企业基础的情况下期图单纯依靠行业协会的组建来完成行业管理模式的转型,是本末倒置的。

    政府的角色:一把双刃剑

    政府与行业协会的关系可以说是中国行业协会发展中面临的最核心、最普遍,也是最为困惑的问题。行业协会的独立性和权威性是其作用发挥的基础,但是目前能够获得政府认可与赋权的行业协会,往往是与政府关系较为密切、自治能力较差的官办协会;企业自发产生、独立于政府体系运作的协会,生存和合法性地位又受到种种限制。从而政府也存在一种困惑:到底应该把什么职能交给协会?怎么把政府的职能转交给协会?

    1997年经贸委在4个城市进行行业协会试点,经过几年实践,各地发展很不平衡,其中地域面积最小的温州市行业协会最为发达。对于温州的经验,人们普遍认为温州以个体和民营经济为主体,政府干预少,协会由企业界自下而上产生,是市场经济体制中的规范发展模式。但是对温州行业协会的细致考察表明,温州市运作成功的行业协会不仅是企业自发组建的自下而上的形式,更重要的是政府促动、民间运作、社会主导的良性合作模式。在温州市烟具协会的例子中,政府在协会组建、赋权等方面均起到关键作用,温州市人民政府特别颁发批件,授予温州市烟具行业协会在烟具行业内率先行使企业审批、产品质量检测、制订最低保护价、行业内部新产品维权等权力。这样的协会在温州有许多,几家影响大的协会,包括烟具、灯具协会等之所以作用不可替代,关键就是借助了政府力量作为支撑。

    在转型时期的中国,政府仍然占有着大量的资源,拥有较大的权威性,因而政府的角色显得尤为重要。温州行业协会的历程充分体现出了一点:政府的力量是一把双刃剑。总结之,温州政府在行业协会建设中不但及时地退出,有所”不为”,而且最大胆、最有力地赋予了行业协会职能,尤其是在法律制度环境上予以了支持——《全国第一个行业协会管理办法》就是在温州出台,明确了行业协会的16项职能。温州人自己总结,在市场经济发展中,温州政府没有”无为而治”,但也没有什么都管,而是一个”适度政府”。

    政府明晰自己”何所为”和”何所不为”,”积极”而”有限”的定位是非常重要的,在此基础上,随着行业协会自身组织的健全,政府在组织与制度上逐渐退出,使行业自治组织承担起行业自治的作用,才是行业协会功能发挥、行业管理模式实现的可行途径。

    企业、行业、社会的利益关系

    根据我国现有法律法规,行业协会与其他类型的协会、学会等一起被视为非营利性的”社会团体”,它在本质上属于非营利性组织的范畴,即不以营利为目的、不进行分红的,是一种企业间的共益组织。但与其他社团不同的是,行业协会与企业、与市场紧密相连,是市场经济中的运作体。从而,如何处理与协调企业利益与行业共同利益,会员企业与非会员企业利益,会长与会员单位的企业利益,以及行业与整个社会经济发展的关系,是行业协会面临的切实问题。

    首先,如何保障行业协会代表行业利益而不是某个企业利益的扩张。官办行业协会许多对非国有制的企业吸收非常有限;民办行业协会也容易出现龙头企业通过提供活动经费、活动场所等各种方式把持行业协会的情况,使协会成为会长所在企业的代言人,甚至损害行业利益、包括会员企业的利益。因而应认识到,行业协会并不自然地代表行业利益,还需要制度建设的有效保障。

    其次,作为非营利性质的行业协会的营利性问题。如一个行业协会为企业举办博览会、会展、产品交易会等,都可能产生巨额的收益,那么类似的经营活动应当如何从协会的公共职能中分离?这一收益应当归属于谁?如何进行监督?目前协会遇到的这些问题都还缺少相关的法规条文规定。

    第三,行业利益与市场经济中其他主体权益之间的关系。行业协会是一种特殊的社会团体,它代表了市场经济中的一方——企业的利益,片面发展行业协会可能带来各方利益相关者的关系失调,出现行业垄断、滥用税收优惠、侵犯社会公益及消费者权益等诸多负面效应。从而,行业协会的发展还需要与经济结构、行业基础相适应,并注意与个体劳动者、消费者群体等之间的关系,构建各方协调发展的机制

   

专家详细介绍

贾西津

中万(北京)行业协会商会发展促进钱柜娱乐专家委员会委员,清华大学公共管理学院副教授,清华大学NGO研究所副所长,研究方向为政府与公民关系,公民有序政治参与,近年来针对行业协会做了颇多建设性的研究,提出了很多有针对性的观点与想法。

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