刘培峰文章

突破与遗憾并存,行业协会发展与立法任重道远
[2009-06-30]
 

    为了进一步推进行业协会的改革和发展,国务院办公厅于5月6日下发了《加快推进行业协会商会改革和发展的若干意见》,该文件是继16届六中全会提出要坚持培育发展和管理监督并重,完善培育扶持和依法管理社会组织的政策,发挥各类社会组织提供服务、反映诉求、规范行为的作用,为经济社会发展服务后我国社会管理领域另外一个重要的政策性文件,对推进行业协会的改革,乃至社会管理体制改革将产生深远的影响。

    一、意见延续了政府部门对行业协会发展的一贯立场。大力发展行业协会,推进行业协会改革是政府近年来社会管理的重点之一。1993年国家经贸委就起草了《商会法》,之后又起草了《行业协会商会管理条例》,但是一直没有列入立法计划。在这样的情况下经贸委于1997年颁布了《关于选择若干城市进行行业协会试点的方案》,确定在上海、广州、厦门、温州四个城市进行行业协会试点,并规定了行业协会制定行业协会制定行规行约、建立行业自律机制、规范行业自我管理等6项职能。1999年经贸委又颁布了《关于加快培育和发展工商领域行业协会的若干意见(试行)》,规定了行业协会的17项职能,行业协会的定位也由行业管理向行业服务转变。在国家经贸委解散后,国家发改委也非常重视行业协会工作,近年来也着手行业协会立法的调研和起草工作。同时,中央也对行业协会的发展持积极支持的态度,16届四中全会提出“发挥社团、行业组织和社会中介组织提供服务,反映所求,规范行为的作用,形成社会管理和服务的合力”的主张。地方政府由于发展经济的驱动,在行业协会的立法方面表现出更大的积极性,上海、温州、无锡、天津等地纷纷出台地方性法规和行政规章促进和规范行业协会的发展,广东省已经颁布了地方性法规《广东省行业协会条例》,对行业协会管理体制、职能定位进行了较大突破。这一次国务院的意见一点程度上吸收了国家部委和地方经营,亮点颇多,首先,指导思想更加明确。意见以坚持市场化方向、坚持政会分开,坚持统筹协调相结合、坚持依法监管四个坚持作为行业协会改革的总体要求,进一步明确了行业协会改革的方向。尤其是行业改革与政府职能转变相协调,加快行业协会立法,一定程度上可以说抓住了行业协会的主要问题,目前制约行业协会发展的因素很多,但政府职能转变不到位、行业协会发挥功能缺少空间和无法可依是关键。政会不分,服务能力不强、监管不力也与体制改革不到位有一定的关系。其次,行业协会的职能定位更加明晰。行业协会的职能定位为发挥中介作用,参与行业和产业发展中政策参与的制鞥能、发挥自律作用,为规范有序的市场发挥社会组织的基础作用,发挥服务作用,为会能力提升和利益的维护发挥作用,在经济全球化的过程中发挥作用。这样为不同层次的行业协会自身的合理定位起到了基础性的用。

    二、行业协会管理体制和运行机制改革是意见的一大亮点,为行业协会改革、立法、管理体制的改革拓展了很大的空间。意见的一个重要的内容是有关行协会管理体制改革方面。主要分为三个方面,政会分开,加强登记管理,简化、规范管理的内容和方式、调整、优化结构和布局。政会分开的举措是人、财、物与主管机关脱钩,建立政府向行业协会购买服务的制度,并列入财政计划,这既有利于行业协会的民间化,又可以行业协会的自主化创造条件。加强登记管理,简化和规范管理的内容方式,为改变目前制约民间组织发展的双重管理制度留出了制度创新的余地。地方试点先行又可以保证有序地推进行业协会管理体制的改革。优化结构的钱柜娱乐是适度竞争、鼓励按照区域组建行业协会。这从一定程度上突破了目前“一业一会,分级管理”的体制,与市场化的改革方向也是一致,一定程度上也吸收了目前地方行业协会改革的成果。适度竞争可以通过有序竞争促使行业协会转变观念,为会员服务,在服务中求生存求发展,促使行业协会优胜劣汰,既给行业协会动力,又给行业协会动力。按照区域设立重组行业协会更符合经济发展规律,一定程度上产业分布更多地是市场竞争的结果,而非行政区划的结果。按照区域重组行业协会,可以利用行业协会推动区域经济合作,为行政管理体制改革摸索新的路径。

    三、国务院的意见可以说提供一个原则性的框架,但进一步落实目前还存在一些问题,因此配套性法规政策将最终决定意见贯彻的社会效果。首先,行业协会改革的前提是政府职能动转变,政府把属于行业协会管理的事务交给行业协会,使行业协会发挥功能有一个制度空间。但目前这方面的形势并不乐观,政府机关虽然在裁减,但职能转变并没有到位。某些综合的经济管理部门把政府改革交给社会的一些职能重新收编。因此要发展行业协会,首先要在政府转变职能上下功夫,应当通过专门的政策就政府转变、转移职能作出专门的规定。这方面广东和深圳的做法值得借鉴。广东省在颁布《广东省行业协会条例》后,配套发布了《中共广东省委、广东省人民政府关于发挥行业协会商会的作用的决定》,提出通过“五自三无”原则(自愿发起、自选会转、自筹经费、自聘人员、自主办会,无行政级别、无行政事业编制、无业务主管部门),真正实现行业协会的民间化和自治化,并建立委托授权机制、合作联动机制、征询机制、督导机制、考评奖惩机制,发挥行业协会的作用;并通过完善扶持政策、强化公共服务、营造良好氛围,优化行业协会的发展环境。深圳市在提出行业协会民间化以后,市委组织部、人事局也颁发了专门的文件,推进这一工作的落实。因此,我们期待着政府颁布配套性政策,就转移职能、理顺关系方面有实质性的举措。其次,我国行业协会大多与政府机关有千丝万缕的联系,有些协会的工作人员就是政府公务员。如何妥善解决这些转型人员工资、职称、劳动保障等方面的待遇也是改革过程中一个重要问题。这既影响的到改革的公平性,也会影响改革的效果。合理的社会待遇可以为从事行业协会工作的人士创造一个良好的氛围,造就职业化的工作人员队伍,最终推动行业协会工作的整体提升。再次,行业协会自身的改革也非常重要。政府职能不能有效转移,政府购买服务不能落到实处,与行业协会自身也有关系,一定程度上说,部分行业协会还不能承担这一作用。因此,行业协会和改革应当与政府政策落实应当同进行。最后,全国性的行业协会立法需要慎重,法规的有效性将依赖非营利领域整体立法的推进。中国立法已经走出了粗放经营的手工业时代,社会的发展路向也基本清楚,在这样的态势之下,立法应得有长远打算,更有理想和使命感,摆脱头痛医头,脚痛医脚的尴尬局面。从规范社会管理,社会管理体制创新的角度去思考,而不是通过立法去维护行业和部门的利益。从现有情况来看,非政府组织在社会中地位和作用在宪法上并没有解决,宪法和具体的管理法规之间的基本法还存在缺位,在这样的情况下,部门和行业的立法能有多少突破,能有多少制度创新的空间是有疑问的。行业协会从表面上看笼罩着经济的光环,但是,其背后则是分权、政府职能转变,多元社会认可等敏感而重大的问题,其管理体制的变革可能还关系到工商联这样的职能定位问题,其敏感性、重大性自不待言。目前需要研究的问题可能很多,同业公会和商会的区别也没有搞的非常清楚,不要说其他,因此行业协会的立法应当再审慎和节制一些。

 

   

专家详细介绍

刘培峰

北京师范大学法学院副教授,研究方向为非营利组织立法与管理,在行业协会商会研究领域的造诣颇深,近年来承担了部分行业协会研究课题,对行业协会商会的立法工作及其法律体系的完善有精辟、独特的见解。

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