贾西津文章

NGO的运作机制
[2011-04-20]
 

   在NGO发达成熟的国家,NGO在运作机制上有哪些保障呢?

  NGO的首要特性是非政府性,即它是独立于政府运作的社会机制。所谓“独立性”,并不是指目标不同,或者资金无关,或者功能上不能有协同,它指的是在组织层面上的独立性,或者说是在法律上的主体独立性,即组织有能为其决策负责的治理和决策机制。

  在组织独立性的前提下,NGO运作机制中最重要的保障是治理结构,特别是理事责任。理事会是NGO的决策主体,也是责任主体。理事会责任有两种常见的模式,一种是理事会决议,由理事长单独享有组织代表权,另一种是每一个理事均可以代表组织作出决定和签署文件,并负相应的责任。无论哪一种,理事对于重大决策都是负有实际责任的,比如在英国,NGO的理事对其决策负有无限责任,如果有故意的滥用决策权(而不是判断失误或者正当的风险)造成组织损失,理事可能连自身的家财都得赔偿进去。因为治理机制的重要性,所以对于理事的规制就非常细致,比如理事会人数、构成、责权、如何避免关联交易等。因为具有实际决策权力和责任,理事会的人数通常在3—12人,不能太少由一人决策,也不能太多使得权责无法履行。

  NGO的资源运作有什么特点?可以从资源来源和使用两个方面来阐述。就资源来源而言,通常都认为捐赠是NGO的特色资源来源,但从各国的实际情况看,捐赠虽然是NGO的特色资源,却并不是其主导资源来源。霍布金斯大学对22个国家的研究数据显示,来自个人、企业和基金会的捐赠仅占NGO收入的11%,而其接近一半(49%)的收入来源是会费和运作经营,另外来自公共部门的资金占到40%。它充分说明了一个问题,即NGO的经营与其宗旨实现同样是重要的。这其中涉及两个问题:第一,“非营利性”与组织经营的关系。非营利性的判断标准是:组织不以营利为目的;经营收益不在成员之间分红;组织解散时资产通过转赠类似组织等形式保持自身的延续性。非营利性并不包含不能经营的含义。第二个问题是,非营利性组织的经营有什么约束。国外一般会对非营利组织经营的性质和额度有一定限制,比如英国规定“基本目的交易”和“非基本目的交易”,前者指在实现NGO主要目的过程中所进行的交易,如学校的课程费用、博物馆举办艺术展览的门票收入和相关教育物品的出售、养老院提供的住宿费用等;后者指与NGO基本目标或宗旨无关的经营,其中又规定在年收入5000英镑以内或者该组织年收入额25%以下的“小额交易”,可以有不超过5万英镑计入免税收入。否则,慈善组织则需要成立独立的公司来进行商业运营。另一方面,财政资源的支持也是NGO资源来源的重要方面。霍布金斯大学上述研究显示,在卫生、教育和社会服务领域,财政资金对NGO的收入尤其重要,在NGO总收入中达到45%到55%。财政资金使用的主体方式是公共服务购买。再从NGO的资源使用来看,NGO,尤其是基金会,被称为“散财之道”。就是说,与企业累积财富的目的不同,NGO的目的是合理的使用财富,实现社会目标。对于一个成熟的NGO发展环境而言,NGO获得资金的程度应该取决于其花钱的能力。这需要公民对其捐赠有明确的意向、问责的机制,以及公开公平的竞争机制等。比如台湾地区的NGO在“9?21”大地震后风潮云涌,募款非常容易,但是若干年后能够继续维系下来,获得社会公信力的组织,就体现出自己的运作特点、创新及规范性了。

  NGO的资源运作还涉及一个新兴的概念——社会企业,即运用企业运作模式,实现社会公共目的。英国是最早提出“社会企业”的国家,比如英国非常成功的一家社会企业《大问题》杂志社,其自身类似于一家经营性的杂志社,但是杂志采取了特殊的营销途径,即只通过无家可归者在街头售卖的形式发行,杂志社用较低的价格提供给无家可归者,后者通过出售杂志获得营生。与以无家可归者为内容的杂志不同,《大问题》杂志内容与无家可归者毫无关系,是一本颇具可读性的普通杂志,但是由于其特有的慈善定位,它可以获取很多志愿资源,包括对名人的独家采访等,如杂志封面文章常常是其他杂志不可能读到的独家专访,从而提升了杂志的商业价值,使其成为发行量最大的杂志之一,反之增强了其公益目标的实现。类似《大问题》杂志社的组织,找到商业价值与公益价值相互反馈增强的经营点,可以完全通过自我运营实现社会目标,是为社会企业的价值所在。社会企业给NGO的组织运作提供了新思路,其作用特别在解决吸毒、失业、贫困、青少年犯罪等最严峻的社会问题中,显示出独特价值。

  中国NGO的组织自身能力建设和外部法律环境、部门平台的建设,都比较薄弱,如上所述NGO组织的独立性、治理结构和治理责任、资源运作与宗旨管理、募款和公民参与,以及NGO部门联盟与支持性组织发展,是中国NGO最有必要加强的。

   

专家详细介绍

贾西津

中万(北京)行业协会商会发展促进钱柜娱乐专家委员会委员,清华大学公共管理学院副教授,清华大学NGO研究所副所长,研究方向为政府与公民关系,公民有序政治参与,近年来针对行业协会做了颇多建设性的研究,提出了很多有针对性的观点与想法。

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